REGULERING AV EIGARSKAP I NORSKE MEDIA
Av Johann Roppen, Høgskulen i Volda
Innlegg (paper) lagt fram
på 15. Nordiske Konferanse for Media og Kommunikasjonsforsking,
Reykjavik, 11-13.august 2001.
Gruppe 2: Medias struktur og økonomi.
Då Stortinget i 1997 vedtok ”Lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting” vart Noreg det første landet i Norden med eige lovverk retta mot eigarkonsentrasjon i media. Lova vart sett i kraft 1. januar 1999 og vert handheva av eit eige statleg organ, Eigarskapstilsynet.[1]
Her skal det gjerast greie for bakgrunnen for lova, vurderingar gjort undervegs i prosessen og dei første erfaringane med lova og tilsynet.
Gjennom heile 1900-talet har det vore ein sterk tradisjon for at statleg regulering av eigarskap i media – unntatt for aviser. Når det så også vert innført regulering av eigarskap i aviser så er det historia som har innhenta avismediet – så framt lova syner seg å ha noko å seie for avisbransjen også på lang sikt. Det er slett ikkje sikkert at det blir slik.
På det mediepolitiske feltet er det også ein lang tradisjon for statlege inngrep på eigarsida av media:
Media som aldri har hatt offentlege reguleringar på eigarsida er musikkbransjen, bokbransjen, vekepressa og digitale media (Internett). Dei to største aktørane innan vekepresse har nær 80 prosent av marknaden, og marknaden er såleis i praksis privat regulert.[10]
I Stortinget si behandling av medieeigarskapslova i 1997 gjorde fleirtalet det klart at dei også ynskte å regulere eigarskap i elektroniske media og bad Kulturdepartementet om å vurdere spørsmålet løpande. Heile lova skulle vurderast etter at ho hadde verka i to år.[11] I den årlege mediepolitiske orienteringa varsla Kulturdepartementet våren 2000 at Eigarskapstilsynet ville få beskjed om å utgreie om medieeigarskapslova også skulle utvidast til å omfatte også digitale media.[12] Konvergensutvalet gjekk før dette inn for at Medieeigarskapslova burde utvidast til å også omfatte elektroniske media.[13]
For aviser sin del er det pressestøtta og medieeigarskapslova som mest direkte tek sikte på å påverke marknadsforhold og eigarstrukturen i bransjen og er difor mest interessant å sjå nærare på.
Pressestøtta vorte utforma på ulike måtar sidan ho vart innført i 1969, men hovudprinsippet kan seiast å ha vore konserverande. Ordninga har prøvd å stø den eksisterande pressestrukturen ved å sikre konkurransen i flest muleg avismarknader eller omvendt: Å motverke eigarkonsentrasjon i avismarknader. Eksisterande nummer 2- aviser i lokale og nasjonale avismarknader har ut frå dette prinsippet historisk sett fått utbetalt mesteparten av pressestøtta.
I lokale marknader har ein likevel sett at talet på nummer 2-aviser har gått jamnt og trutt attende sidan 1969. Sigurd Høst skriv at det i gjennomsnitt har vorte lagt ned ei nummer-2 avis kvart år sidan 1969.[14] Ved årsskiftet 2000/2001 var det ni norske byar med konkurranse mellom lokale dagsaviser.
På slutten av 1980-åra vart regulering av aviseigarskap på nasjonalt nivå sett på dagsorden. Rett nok var det allment kjent, og fleire forskarar peika på at Schibsted var eit dominerande selskap.[15] Men konkrete tiltak mot dette vart ikkje foreslått.
Midt på 80-talet kjøpte Orkla og andre aktørar ei rekkje lokalaviser, og spørsmålet om medieeigarskap vart meir aktuelt. I november 1987 vart det sett ned eit offentleg utval som skulle vurdere utviklinga. Leiar for utvalet var Gunnar Bodahl-Johansen, organisasjonssekretær i Norsk Presseforbund med etikk som viktigaste arbeidsfelt. Dei andre pressemedlemmene kom frå A–pressen (2), Nationen (Senterpartiet) og Bergens Tidende (liberal).
Utvalet sitt mandat var dette:
1) Gje eit oversyn over utviklinga av eigarforhold og pressestruktur og vurdere endringane i høve til den differensierte pressa.
2) Vurdere om utviklinga burde få verknader for utforminga av pressestøtta.
3) Kome med framlegg til endringar av pressestøtta.
4) Vurdere økonomiske og administrative konsekvensar av framlegga sine.
Etter eit års arbeid presenterte utvalet arbeidet sitt i oktober 1988 - ei utgreiing på ca. 20 sider.[16] Utgreiinga var sterkt prega av at det var usemje om så godt som alle viktige framlegg. Oppdraget gjekk i utgangspunktet ut på å vurdere endringane i høve til pressestøtta, men på dette punktet klarte ikkje utvalet å foreslå noko særleg konkret, utover at kjededanningar var noko som ein burde vere merksam på, særleg om det førte til redaksjonell einsretting. Utvalet vurderte i følgje media å foreslå at aviser som var med i konsern med eit samla opplag på over 80.000 ikkje skulle få pressestøtte,[17] men valde til slutt å droppe det framlegget, fordi dei ikkje ville kople eigarskapsspørsmål til pressestøtte.[18] Eit mindretal (dei to representantane frå A–pressen) foreslo å kutte ut momsfritaket for VG og Dagbladet og å la pengane gå til pressestøtta.[19]
Sett i høve til Gustafssons smørbrødliste over reguleringstiltak var utvalet i utgangspunktet låst til eit vanskeleg utgangspunkt, nemleg berre å vurdere ei side ved, og eit muleg tiltak mot eigarkonsentrasjon. Debatten som følgde av utvalet si innstilling gjekk diverre for utvalet ikkje på eigarkonsentrasjon som fenomen, men stort sett på utvalet sitt arbeid.
Eigarkonsentrasjon vart av utvalet ikkje oppfatta som eit problem som staten burde gjere noko med, men at det var problematisk at statens pengar gjekk til fattige lokalaviser når desse var eigde av rike konsern.
Eit fleirtal i utvalet tok avstand frå samanblanding av eigarskap mellom avis og hjørnesteinsbedrift,[20] då dette kunne sette det redaksjonelle sjølvstendet i fare. Utvalet hadde ikkje døme på at dette skjedde, men meinte det var sannsynleg med ei slik utvikling. Eit fleirtal i utvalet meinte også at auka krav til avkasting kunne føre til:
«... en sterkere vektlegging av underholdningsaspektet på bekostning av informasjonsaspektet.».
Utgreiinga vart etterpå sterkt kritisert. I fleire innlegg i tidsskriftet Dagspressen sa kritikarar seg skuffa over kor lite konkret utgreiinga var, men også over utvalet sine vurderingar av konsekvensar av avisoppkjøp.[21] Utvalet sitt arbeid har seinare fått lite å seie både for politikken og utviklinga av kjededanningane, bortsett frå den prinsipielle haldninga til samanblanding av eigarskap i avis- og hjørnesteinsbedrift.
I februar 1991 vart det oppretta eit nytt utval som skulle vurdere pressestøtta «... i lys av en ny mediesitasjon...».[22] Utvalet vurderte ikkje eigarskapsspørsmål i det heile i høve til pressestøtta, så den debatten vart lagt død etter 1988-utvalet sitt arbeid. Utvalet peikar likevel på at midt på 1980-talet var nye eigarar interesserte også i nr. 2 aviser, medan utviklinga tidleg i 1990-åra tyda på at få var interesserte i å drive nr. 2 aviser som ikkje gjekk med overskot. Både A–pressen og Orkla hadde lagt ned nr. 2 aviser som gjekk med underskot over lang tid.
I Stortingsmelding nr. 32 (1992-1993) Media i tida frå april 1993 vart eigartilhøve omtala i eit eige kapittel. For aviser var det samanfall mellom økonomisk makt og mediemakt som vart omtala mest, og kulturdepartementet meinte det var prinsipielt uheldig med slik samanblanding. Ulike lover vart vurderte i høve til regulering av medieeigarskap, og det vart synt til at prislova (som også regulerer konkurranse) ikkje var til hinder for eit nesten-monopol i vekeblad bransjen.[23] Denne vurderinga vert også teken opp att og støtta seinare i Stortingsmelding nr 18 (1996-1997) der det også vart peika på at også internasjonale røynsler tyda på at konkurranselovgjeving ikkje var eit effektivt verkemiddel mot mediekonsentrasjon.[24]
I Media i Tida vart det også peika på at gjennom aksjelova kunne private interesser gjennomføre reguleringsliknande tiltak, som styregodkjenning av aksjekjøp og vilkår for aksjekjøp. Til dømes krav om lokal tilknyting, men at utviklinga i næringslivet peika i retning av færre slike reguleringar.
Vidare meinte departementet generelt at det var viktig å ha oversyn over medieeigarskap og tok til orde for systematisk datainnsamling på området. Dessutan varsla departementet om at det ville opprett eit nytt eigarskapsutval, med eit vidare mandat enn 1988-utvalet hadde.
Det varsla eigarskapsutvalet vart oppretta i oktober 1993. Utvalet fekk eit vidt mandat og skulle både gje oversyn over generelle eigartilhøve og også geografiske og krysseigaraspekt, vurdere eigarkonsentrasjonen i høve ytringsfridomsspørsmål, redaksjonell fridom, mangfald i media og utanlandsk eigarskap. Vidare skulle utvalet kome med framlegg til reguleringstiltak som kunne:
«... motvirke eventuelle
uheldige utslag av konsentrasjonstendensene, og som trygger ytringsfriheten,
den redaksjonelle frihet og allsidigheten i medietilbudet.».[25]
Eigarskapsutvalet foreslo i 1995 å opprette ei eiga medielov med den overordna målsettinga å trygge ytringsfridomen, den redaksjonelle fridomen og eit allsidig medietilbod. Utvalet tok altså sikte på ei lov som også omfatta lovfesting av redaktørplakaten, men Kulturdepartementet kom altså med framlegg til ei lov som berre omfatta eigarskap. Medieeigarskapslova vart vedteken 13. juni 1997 og sett i verk 1. januar 1999.
Føremålet med medieeigarskapslova er å sikre ytringsfridom, mediemangfald og dei reelle ytringsmulegheitene.
Overordna målsettingar av denne typen er det vanskeleg for noko parti å vere i mot, og det er då heller ingen parti som er i mot regulering av eigarskap i media. Sjølv det liberalistiske Framstegspartiet er kritisk til eigarkonsentrasjon i media – sjølv om partiet elles er kritisk til det meste av det statlege kulturengasjementet. Andre lite omstridde målsettingar med kultur- og mediepolitikken er å sikre norsk språk og kultur, men slike omsyn er ikkje innarbeidde i lova til dømes ved å sikre norske medieeigarar særrettar framfor utanlandske aktørar. Dette ville då også vere i strid med EØS-avtalen.
Det er altså bransjen sjølv – eigentleg dei store medieaktørane som er i mot regulering av eiga verksemd. Både Norske Avisers Landsforening, TV2 og Schibsted gjekk i mot å opprette ei lov om eigarskap i media medan Orkla stødde regulering.
Det har heller ikkje vore særleg omdiskutert at lovgjevinga skal omfatte meiningsberande media.
Slik lova til sist såg ut skal Eigarskapstilsynet vurdere kvart einskild mediekjøp for å finne ut om kjøparen har eller gjennom ervervet får ei betydeleg eigarstilling i den relevante marknaden: Nasjonalt, regionalt eller lokalt. Det er opp til Eigarskapstilsynet gjennom sitt skjøn å vurdere om det er oppnådd ei betydeleg eigarstilling.
Andre spørsmål var meir kompliserte og omdiskuterte og her skal fem av dei drøftast nærare.
· Forbod eller fullmaktslov
· Konsentrasjonsgrad og inngrep
· Lokale og regionale marknader
· Krysseigarskap
· Tilsynsorgan
Dei politiske skiljelinene skulle i komitebehandlinga syne seg å stort sett gå mellom eit mindretal samansett av Høgre og den uvahengige representanten Roy N. Wetterstad[26] på den eine sida og eit fleirtal samansett av dei andre partia.[27] Under avrøystingane i Odelstinget og Lagtinget røysta Framstegspartiet sin representantar i mot lovframlegget. Dette kan tyde på at også Framstegspartiet er i mot medieeigarskapslova. Men Framstegspartiet har likevel både i sitt noverande og tidlegare handlingsprogram sagt at partiet går inn for at “eierkonsentrasjoner i massemedia begrenses”.
Eigarskapsutvalet foreslo i 1995 ei forbodslov mot mediekonsentrasjon og spørsmålet om ei fullmaktslov vart ikkje drøfta i det heile.[28] Skiljelinene internt i utvalet og i debatten den første tida etterpå skulle då også handle om kva grenser som burde settast for dei store aktørane sine eigardelar innafor ulike delar av media.
I høyringsnotatet basert på Eigarskapsutvalet si utgreiing gjorde Kulturdepartementet greie for ein alternativ reguleringsstrategi i form av ei fullmaktslov der eit tilsynsorgan skulle vurdere kvart einskild erverv i høve til lovformålet og fekk høve til å gripe inn mot erverv. Departementet gjekk sjølv inn for å regulere ved hjelp ei slik fullmaktslov.
Konkurransetilsynet og NRK stødde forslaget om å opprette eit tilsynsorgan som skulle handheve lova etter skjøn. Norsk Grafisk Forbund, Norsk Journalistlag og Orkla Media heller ville ha ei forbodslov.
Departementet bestemte seg til slutt for å gå inn for modellen med eit særleg tilsynsorgan framfor maksimal grenser. Argumenta for dette var følgjande:
· Ei lov med faste grenser for maksimalt eigarskap likevel ville kunne vere uklar ved at det måtte leggast til grunn konsolideringsbestemmingar på grunn av at aktørar kunne vere knytte til kvarandre gjennom ulike former for eigarskap og avtalar.
· For det andre meinte departementet at dette kunne føre til uheldige tilpassingar hjå store aktørar som kanskje ville selje eller legge ned små eller ulønsame selskap for i staden å kjøpe større eller meir lønsame verksemder.
· For det tredje såg departementet føre seg at det uansett ville bli naudsynt med dispensasjonsfullmakter.
· For det fjerde var departementet redd for at dei faste rammene på kort tid kunne bli forelda.[29]
I behandlinga i kulturkomiteen på Stortinget gjekk alle utanom partiet Høgre sin representant og den uavhengige representanten Wetterstad inn for ei fullmaktslov framfor ei forbodslov. I tillegg til Kulturdepartementet sine argument la komiteen også til at absolutte grenser kunne sette småaviser i fare ved at store konsern ikkje fekk lov å kjøpe dei.[30]
Eigarskapsutvalet ville som nemnt ha ei forbodslov med faste grenser for kor stor eigardelar dei store medieaktørane kunne ha. Eit fleirtal på fem medlemmer i utvalet foreslo ei eigaravgrensing på 30 prosent:
”Ingen aktør kan ved
erverv eller nyetablering eie aviser som tilsammen utgir over 30 prosent av det
samlede nasjonale gjennomsnittlige dagsopplag av avisene.”[31]
Grunngjevinga for denne prosentdelen var at:
”[E]ierandeler vesentlig over
1/3-nivået i dagspresse, sammen med eierandeler på 1/3 i ett eller
flere nasjonale fjernsynsselskap (…) vil kunne gi en enkelt aktør en så sterk
posisjon i det samlede mediebildet at det ikke føles i rimelig harmoni
med målet om mangfold. Flertallet er derfor kommet til at det ikke kan
være riktig å tillate en enkelt aktør å eie en
større andel av norsk dagspresse enn det som i rimelig grad svarer til
de eierandeler den samme aktør tillates å ha i nasjonal fjernsyn,
respektiv radio.”[32]
Fleirtalet i utvalet ville likevel akseptere ”organisk” vekst som førte ein aktør over grensa, og var elles klar over at Schibsted alt hadde ein eigardel på meir enn 30 prosent av dagsopplaget.[33] Fleirtalet bestod av Vigdis M. Bendiktsen, Halvor Stenstadvold, Audun Heskestad, Linda Kjerstad og Vigdis Moe Skarstein. Bendiktsen var journalist i A–presseavisa Nordlys og hadde på 1980-talet hatt ei lang rekkje tillitsverv i Norsk Journalistlag.[34] Halvor Stenstadvold var både før og etter medlemsskapet i Eigarskapsutvalet direktør i Orklas konsernstab.
Eit stort mindretal i eigarskapsutvalet ville sette grensa på 50 prosent. Dei meinte det var misvisande å bruke nasjonalt dagsopplag som bilde på styrkeforholdet mellom dei tre store aktørane og det var ”utelukkende (…) av praktiske grunner” at dei valde å stø fleirtalet i å bruke dette som mål på marknadsmakt, men andre mål var endå verre å bruke.[35] Mindretalet peika vidare på at sidan dei tre store eigarane hadde svært ulik styrke i ulike distrikt så var ikkje dagens situasjon særskilt urovekkjande, samstundes som dei meinte at dagens eigarkonsentrasjon hadde svekka ytringsfridomen, den redaksjonelle fridomen eller medietilbodet:
”Mindretallet mener at det tvert imot er holdepunkter for å anta at disse eierne er mer bevisste i sin holdning til ytringsfrihet, redaksjonell uavhengighet og mangfold enn mange av de tidligere eierne var.”[36]
Mindretalet bestod av Tor Axelsen, Eivind Thomsen, Odd Arne W. Joø og Mona Søyland. Tor Axelsen hadde sin bakgrunn frå A-pressen og NRK, og hadde sidan 1991 vore redaktør og disponent for A-pressens Osloredaksjon. Han var i åra 1993-1996 nestleiar i Norsk Redaktørforeining.[37] Eivind Thomsen var adm. dir. i Schibsted Film A/S då Eigarskapsutvalet gjorde sitt arbeid.[38] Joø var lærar i Bærum, medan Søyland var advokatfullmektig.
Når det gjeld andre media enn aviser var det brei semje i utvalet om eit tak på 1/3 (nasjonalt fjernsyn og radio) og 30 prosent (nærkringkasting). Utvalet foreslo ingen tiltak når det gjeld krysseigarskap, bortsett frå eit framlegg om å forby dei store aktørane i dagspressa å eige aksjar i kvarandre.
Norske Avisers Landsforening (NAL) ville ha ei 50 prosents avgrensing:
”NAL mener at det beste
middel for å hindre en uønsket monopoldannelse er å sikre
minst tre store eiergrupper på det norske avismarkedet, der ingen av dem
kan eie over 50 prosent av det totale opplagsmarkedet.”[39]
Norsk Journalistlag[40] og Norsk Grafisk Forbund[41] meinte grensa burde gå ved 30 prosent.
Kulturdepartementet foreslo sjølv å nytte omgrepet ”betydelig eierstilling” som kriterium for inngrep - noko som også vart brukt i den endelege utforminga av lova. I sine kommentarar til framlegget skreiv departementet at dei meinte ei betydeleg eigarstilling var oppnådd når ein aktør oppnådde kontroll over 1/3 av det nasjonale dagsopplaget.[42] Schibsted er det einaste medieselskapet som eig ein så stor andel av dagsopplaget at lova har noko å seie.
Vidare foreslo departementet at det ikkje skulle kunne gjerast inngrep mot erverv der kjøparen ikkje kontrollerte 20 prosent av det nasjonale dagsopplaget – utan at ervervet førte til auka eigarkonsentrasjon i regionale eller lokale marknader.
Fleirtalet i kulturkomiteen stødde departementet sitt framlegg. Høgre gjekk som nemnt mot heile lova, medan Sosialistisk Venstreparti ville sette grensa for inngrep til 20 prosent.
Eigarskapsutvalet hadde ikkje gått inn for eigarskapsavgrensingar i regionale og lokale avismarknader men omtala berre den nasjonale marknaden. Eit fleirtal på åtte i utvalet meinte konkurransen frå nummer 2-aviser
”[V]il bidra til å
motvirke eventuelle tendenser til innholdssamordning mellom ulike lokal- og
regionaviser.”[43]
Eit mindretal på ein – representanten frå Norsk Journalistlag – foreslo å innføre ei eigaravgrensing på 30 prosent for aviser med opplag mellom 5.000 og 150.000. Ingen skulle eige meir enn 30 prosent av det samla opplaget for aviser med opplag mellom 5.000 og 150.000. I praksis ville ei slik avgrensing hovudsakleg råke lokale media. Nasjonale media med eit så lågt opplag er i dag ikkje tilknytt dei store mediekonserna og ville såleis ikkje vorte omfatta av eit slikt forbod.
Kulturdepartementet foreslo å skilje mellom nasjonale, lokale og regionale marknader:
”[N]år det utfra et
lokalt eller regional perspektiv fortoner seg nødvendig for å
ivareta lovens formål.”[44]
Orkla Media var den einaste høyringsinstansen som kommenterte denne delen av framlegget frå departementet, og Orkla meinte at det var vanskeleg å definere regionale og lokale marknader, at regional eigarkonsentrasjon ville føre til meir lønsame aviser og dermed ville det bli halde ved like eit større avismangfald enn det som elles ville vore muleg. Orkla gjekk difor i mot å regulere lokale og regionale marknader.[45]
Kulturkomiteen gjekk ikkje mykje inn på dette
spørsmålet, men meinte at ei fullmaktslov ville vere eit tenleg
reiskap for å regulere ”lokale og regionale markeder som i liten grad er preget av
mangfold.”[46]
Fleirtalet i Eigarskapsutvalet foreslo at aktørar som eigde minste 10 prosent av det nasjonale avisopplaget ikkje kunne ha eigardelar i andre aktørar som også hadde 10 prosent av det nasjonale avisopplaget.
I utvalet hadde Halvor Stenstadvold (Orkla) eit eige framlegg som gjekk ut på at store medieselskap ikkje skulle ha styremedlemskap eller anna avgjerande innverknad i drifta av andre store selskap. Han ville heller ikkje ha noka konkret grense for kva nivå av krysseigarskap som var uakseptabelt, men vedgjekk at krysseigarskap kunne vere eit problem.
Departementet gjkk i sitt høyringsutkast inn for at det som hovudregel burde gripast inn ein aktørar som kontrollerer 10 prosent av det nasjonale avisopplaget erverva eigardelar i ein annan aktør som også kontrollerte 10 prosent av det nasjonale avisopplaget.
I høyringsrunden meinte Orkla at krysseigarskap burde kunne aksepterast om dette var finansielle investeringar utan reell innverknad. Orkla foreslo vidare ei grense på 20 prosent eigarskap for slike eigardelar.[47]
Norsk Grafisk Forbund støtta departementet sitt framlegg medan Norsk Journalistlag også ville ha restriksjonar på krysseigarskap.[48]
Norske Avisers Landsforening stødde eit forbod mot at dei store medieeigarane skulle kunne ha eigardelar hjå kvarandre.[49]
I lovframlegget gjekk departementet inn for å regulere krysseigarskap ved å seie at kriteriet om betydeleg eigarstilling var oppfylt om ein aktør med ein eigardel på minst 10 prosent av dagsopplaget erverva eigardelar i ein annan aktør med minst 10 prosent eigardel av dagsopplaget. Kulturkomiteen var samd i dette:
”Ved å sette grensene på 10 % av det totale dagspresseopplaget reguleres krysseierskap betydelig kraftigere enn annet eierskap som aksepterer 33 % eierskap i dagspressen.”[50]
Dette betydde altså ikkje at tilsynsorganet alltid skal gripe inn mot krysseigarskap i denne storleiken, men vart pålagt å vurdere aktuelle erverv når dette kriteriet er oppfylt.
I praksis er dette sterke signal om at det ikkje er akseptabelt at Schibsted, A–pressen og Orkla kjøper større eigardelar i kvarandre.
Sosialistisk Venstreparti vart aleine om å eksplisitt ville forby krysseigarskap, både mellom store aktørar og på tvers av media – til dømes mellom fjernsyn og aviser. Fleirtalet meinte at med ei fullmaktslov ville forvaltingsorganet også kunne gripe inn mot krysseigarskap.
Fleirtalet i kulturkomiteen var elles skeptisk til finansielt eigarskap i media og sa at ”[K]ravet til hurtig avkastning og god inntjening kan kollidere med hensynet til ytringsfriheten.” Det vart altså ikkje laga særreglar for finansielt eigarskap slik Orkla foreslo.
Høgre ville på si side endre konkurranselova slik at den kunne nyttast til å gjere inngrep mot krysseigarskap eller andre økonomiske bindingar mellom mediekonsern.
Eigarskapsutvalet hadde foreslått ei forbodslov og ikkje ei fullmaktslov og gjekk ikkje særleg inn på kven som skulle føre oppsyn med lova men rekna med at det måtte gjerast av eit uspesifisert forvaltingsorgan.[51]
I høyringsdokumentet sitt foreslo Kulturdepartementet ei meir ”helhetlig og fleksibel tilnærming til regulering.”[52] Det ville departementet oppnå ved å overlate forvaltinga av lova til eit uavhengig organ med eit eige styre samansett av to offentleg utpeika medlemmer og tre utpeika av ”uavhengige instanser”.
Høyringsinstansane sa lite om kva slags type organ Eigarskapstilsynet burde vere – klarast var Statens Medieforvalting som meinte det var fornuftig å la Statens Medieforvalting utføre oppgåvene til Eigarskapstilsynet. Orkla ønskte på si side at Kulturdepartementet skulle vere klageinstans for vedtak frå det aktuelle forvaltingsorganet.
Etter høyringsrunden gjorde Kulturdepartementet framlegg om å la forvaltinga av eigarskapslova bli utført av Statens Medieforvalting, men samstundes skulle ikkje Kulturdepartementet ha høve til å instruere medieforvaltinga i spørsmål i tilknytning til Eigarskapslova.
Fleirtalet i komiteen gjekk inn for å opprette eit eige Eigarskapstilsyn, utan at det vart kommentert kvifor denne oppgåva ikkje skulle utførast av Statens Medieforvalting. Dette er også den einaste vesentlege endringa i høve til Kulturdepartementet sitt framlegg.
Det er nærliggande å tenkje seg at komitefleirtalet ynskte ei endå klarare frikopling mellom tilsynsorganet og Kulturdepartementet enn det som kunne oppnåast ved å la det etablerte forvaltingsorganet Statens Medieforvalting få denne oppgåva.
Høgre gjekk i komitebehandlinga i mot å opprette eit nytt tilsyn då det ville føre til ei oppsplitting av organa som steller med konkurransespørsmål, og ville i staden styrke Konkurransetilsynet. Dette synet har Høgre i dag programfesta. Høgre meiner vidare at Eigarskapstilsynet bør leggast ned og at Konkurransetilsynet skal overta oppgåvene, men partiet foreslår altså ikkje at medieeigarskapslova skal fjernast.[53]
I dei fem spørsmåla ovanfor kan ein seie at Kulturdepartementet berre vart overprøvd av Stortinget når det gjeld spørsmålet om tilsynsorgan. Departementet hadde foreslått å bruke Statens Medieforvalting som tilsynsorgan, medan politikarane heller ville ha eit sjølvstendig organ.
I høve til Eigarskapsutvalet si innstilling fekk Kulturdepartementet gjennomslag for ei fullmaktslov, medan Eigarskapsutvalet hadde foreslått ei forbodslov. Vidare hadde ikkje Eigarskapsutvalet foreslått å regulere lokale og regionale marknader, noko Kulturdepartementet foreslo og fekk gjennomslag for.
Når det gjeld krysseigarskap og nivået for kva som er uakseptabel grad av konsentrasjon så var Kulturdepartementet og Eigarskapsutvalet på linje med kvarandre.
Tilsynets første og noverande direktør vart kulturbyråkraten Sigve Gramstad som var jurist. Han hadde blant anna vore tilsett i lang tid i ulike stillingar i Kulturdepartementet. I fagstaben er det økonomisk, juridisk og medievitskapleg kompetanse. I starten hadde tilsynet fem tilsette – sidan har dette vorte auka til seks. I tillegg til oppgåvene som følgjer med medieeigarskapslova har tilsynet også fått i oppgåve å fungere som meklingsinstans i spørsmål som gjeld prisfastsetting av rettar til sportsprogram i fjernsyn.
Då tilsynet starta arbeidet sitt var det ikkje klart korleis medieegarskapslovas omgrep ”nasjonalt dagspresseopplag” skulle forståast.[54]
Eigarskapsutvalet hadde i 1995 foreslått at ”dagsopplag” skulle settast likt ”totalopplag for hverdager” for medlemsavisene i Norske Avisers Landsforening (NAL).[55]
Medlemsavisene i Landslaget for Lokalaviser (LLA) og frittståande aviser hadde til saman eit opplag som førte til 5,6 prosent opplagsauke i høve til NAL, noko utvalet meinte var eit så lite avvik at det kunne aksepterast. Dette omfatta meir enn ein fjerdedel av norske aviser. NAL hadde ca. 150 medlemmer, medan det fanst over 200 aviser i Noreg.[56]
Spørsmålet om utrekningsmåte hadde ikkje vore oppe i høyringsrundane eller vorte omtala av kulturkomiteen. Etter at lova vart vedteken i 1997 hadde det dessutan vorte etablert fleire nye store gratisaviser der både Schibsted og A–pressen var inne på eigarsida.
Forskingsleiar Sigurd Høst ved Institutt for Journalistikk i Fredrikstad peika på at om ein også tok omsyn til utgjevingsfrekvens, så ville særleg Schibsteds sterke rolle kome endå tydelegare fram.[57]
Med ein slik reknemåte kunne det seiast at Schibsted alt hadde klart over 1/3 av det samla avisopplaget.[58]
Tilsynet bestemte seg for å ta med både LLA-avisene, frittståande aviser og dessutan gratisaviser i utrekningsgrunnlaget for dagsopplag.[59] Tilsynet tok heller ikkje omsyn til utgjevingsfrekvens i sin reknemåte for dagsopplag.[60]
Medieeigarskapslova vart vedteken 13. juni 1997 og sett i kraft frå 1. januar 1999. Men alle erverv mellom 13. juni 1997 og 31. desember 1998 skulle også vurderast av tilsynet.[61]
1999 vart første driftsåret til Eigarskapstilsynet, og i alt vurderte tilsynet ca. 40 saker. Dei aller fleste sakene handla om erverv i lokale marknader og i alle sakene førte dei lokale oppkjøpa til forsterka regional dominans.[62] Tilsynet gjorde vedtak i 10 av sakene og gjorde vidare inngrep i fire saker – alle med konsekvensar for lokale marknader som grunngjeving for inngrepa. Dei fire sakene var:
· Adresseavisens kjøp av Hitra-Frøya
· A-pressens kjøp av Lofot-Tidende
· A-pressens kjøp av Brønnøysunds Avis
· Sunnmørspostens (Orkla) kjøp av Vikebladet Vestposten
I den første saka vart det inngått ei minneleg ordning der Adresseavisen selde seg ned til 49 prosent eigardel. I dei andre sakene vart det ikkje semje gjennom minneleg ordning og tilsynet forlangte at kjøparane skulle selje avisene. I saka om Brønnøysunds Avis følgde A–pressen pålegget frå tilsynet.
A–pressens kjøp av Lofot–Tidende og Orklas kjøp av Vikebladet Vestposten har ikkje vorte endeleg avgjort då A–pressen og Orkla har gått til rettssak for å få omgjort inngrepa. I den første rettsavgjerda oppheva Oslo byrett vedtaket på grunn av saksbehandlingsfeil.[63] Saka er anka inn for lagmannsretten.[64] Saka kjem truleg opp i desember 2001.
Dei store norske aviseigarane kjøpte ingen norske lokalaviser i 2000. Sigurd Høst peikar på to mulege forklaringar på kvifor det er slik. For det første er det få aktuelle aviser igjen å kjøpe. For det andre kan Eigarskapstilsynet si verksemd ha ført til kjøpestopp:
”Hvis kjedene i dag vurderer å kjøpe en ny lokalavis, vet de at kjøpet må gjennom en inngående behandling fra Eierskapstilsynets side. (…) Det er også en ganske stor sannsynlighet for at kjøpet ikke vil bli godkjent.”[65]
Frå forskarane si side har Rolf Høyer gått sterkt i mot lova som han meiner ikkje kan virke slik som det var tenkt, og han meiner også at eigarkonsentrasjonen ikkje er så farleg i høve til dei overordna måla i mediepolitikkken.[66]
Helge Østbye har kritisert praktiseringa av lova, men med det motsette utgangspunktet av Høyer, nemleg at eigarane si makt potensielt sett kan vere stor, ho er delvis løynd og bør kontrollerast av demokratiske institusjonar:
”Det er lite som tyder på at Eierskapstilsynet blir noen effektiv bremse på eierkonsentrasjonen i Norge.”[67]
Både Ytringsfridomskommisjonen[68] og Konvergensutvalet[69] har støtta opp under medieeigarskapslova, blant anna ved å foreslå at lova vert utvida til også å omfatte elektroniske (digitale) media.
Det er fleire teikn som tyder på at Arbeidarpartiet kanskje ønskjer større endringar i vesentlege sider ved lova. Sentrale politikarar frå partiet har i ulike samanhengar antyda at lova kanskje ikkje fungerer som planlagt. Kritikken går for det første på på at det kan vere uheldig å gripe inn mot dei minste avisene og for det andre at dei særnorske eigarskapsavgrensingane fører til at norske medieinvesteringar i stor grad skjer i utlandet i staden for i Noreg.
I eit avisintervju sa statssekretær Roger Ingebrigtsen[70] at han ikkje såg vekk frå at medieeigarskapslova kunne kome til å bli avgrensa til å berre omfatte nasjonale marknader.[71] Stortingsrepresentant Jon Olav Alstad kan også tolkast som at han meiner lova bør endrast på bakgrunn av uheldige konsekvensar for småaviser.[72]
Desse synspunkta står i skarp kontrast til Lennart Weibulls oppfatning av at eigarskapsreguleringar tvert i mot var viktigare på lokale marknader enn på nasjonale der det fanst langt fleire kanalar tilgjengeleg, og dessutan vil ein aktør som står sterkt på ein eller fleire lokale marknader også kunne bli viktig i ein nasjonal samanheng.[73] Helge Østbye meiner at om nasjonale og regionale marknader ikkje skulle bli omfatta av medieeigarskapslova så kunne lova like godt sløyfast.[74]
I ein tale i juni 2001 drog kulturminister Ellen Horn også inn økonomiske aspekt i kriteria for evalueringa av lova:
[V]i
må også se kritisk på hvilke økonomiske virkninger
loven har for norske medieselskaper. Et eksempel kan være å se om
loven hindrer nødvendig strukturforandring, og i hvilken grad den
hindrer selskaper i å hente inn nødvendig kapital.[75]
Eigarskap i media har stått på
den politiske dagsorden sidan ”eierstrukturutvalget” blei oppretta
i 1987. Det kom ingen tiltak mot mediekonsentrasjon ut av det utvalet sin
rapport. I 1995 presenterte eit nytt eigarskapsutval ein ny rapport om
medieeigarskap. Redaktøren i fagbladet Journalisten kommenterte at
framlegget om eigarskapsavgrensingar kom 15–20 år for seint.[76]
Frå Eigarskapsutvalet vart sett ned i oktober 1993 til medieeigarskapslova vart sett i kraft 1. januar 1999 tok det over fem år. På desse fem åra rakk Orkla og A–pressen å kjøpe dei lokale dagsavisene Firda, Hadeland, Lofotposten, Nordlys, Ringerikes Blad, Varden, Østlandets Blad, Østlandsposten, Østlendingen og ei rekkje andre mindre aviser. Det er i praksis berre to lokale dagsaviser som ikkje har nokon av dei store konserna inne på eigarsida, og dei to avisene er Agderposten i Arendal og Trønderavisa på Steinkjer.
Har så medieeigarskapslova sett ein stoppar for utviklinga? Når talet på oppkjøp bråstoppar frå 1999 til 2000 kan det sjå ut som det har skjedd.
Men på den andre sida kan Orkla truleg kjøpe begge dei to siste uavhengige dagsavisene utan å kome over grensa på 20 prosent av nasjonalt dagsopplag. A–pressen kan utan å få problem med medieeigarskapslova kjøpe Agderposten, men ville truleg få ei for sterk eigarstilling i Nord-Trøndelag om dei skulle ønskje å kjøpe Trønderavisa.
Medieeigarskapslova set altså ikkje set stengsler for konsernoppkjøp av dei to avisene, og det er ingen grunn til å rekne med at dei to avisene på lang sikt vil ha ei anna utvikling enn dei mange andre lokalavisene der eigarane i tur og orden har valt å selje avisa til eit av dei store konserna.
Når det gjeld dei lokale dagsavisene – grunnstammen i det norske avismønsteret er altså lovgjevinga ikkje berre for seint ute – men den er altså ikkje til hinder for at også dei to siste lokale dagsavisene kan bli kjøpt opp.
Medieeigarskapslova er derimot viktig på andre område. Lova kan hindre at regionaviser og større lokalaviser ekspanderer ved å kjøpe lokale småaviser innanfor og i grenselandet av dekningsområdet til dei større avisene. Det same gjeld for så vidt lokalradio og –fjernsyn, men førebels er økonomien i denne bransjen så dårleg at alternativet til oppkjøp stort sett er nedlegging.
Lova er også viktig som eit hinder for at dei store medieaktørane skal kunne kjøpe kvarandre, og det er kanskje den aller viktigaste eigenskapen ved lova.
Kulturdepartementet og Eigarskapstilsynet vurderer i dag om medieeigarskapslova bør utvidast til også å omfatte digitale media som til dømes Internett. Så langt har det synt seg at dei etablerte medieaktørane er svært dominerande på Internett og problemstillingane er dermed i prinsippet dei same som i dagspresse og kringkasting.
Det er i dag utsikter til ei ny regjering med Høgre som ein dominerande part etter Stortingsvalet 10. september i år. I tillegg er det signal som tyder på at Arbeidarpartiet er i ferd med å endre haldning til sentrale sider ved medieeigarskapslova.
Ein skal difor ikkje sjå bort frå at den planlagte revideringa av lova difor kan ende opp som ei likvidering av lova.
Calmeyer, Bengt and
Kjell-Olav Mathisen (1974): Aftenposten. Solid bakgrunn for et avismonopol,
Pax, Oslo
Dahl, Hans Fredrik og
Henrik G. Bastiansen 1999: ”Ytringsfriheten i Norge i det 20.
århundre”, særskilt vedlegg nr. 1 til NOU 1999:27
”Ytringsfrihed bør finde Sted”, Justis- og politidepartementet, Oslo
Høst, Sigurd
2001: Avisåret 2000. Storbyavisene tilbake, mindre lokal konkurranse.
Foreløpig utgave,
IJ-rapport 2/2001, Institutt for journalistikk, Fredrikstad
Høyer, Rolf
1999: “Eierskapsloven - en kostbar papirtiger”, Norsk
Medietidsskrift nr. 2/1999,
Fagbokforlaget, Bergen
NOU 1988: 36 Om
eierforhold i Dagspressen, Kulturdepartementet,
Oslo
NOU 1992: 14 Mål
og Midler i Pressepolitikken,
Kulturdepartementet, Oslo
NOU 1995: 3 Mangfold
i Media, Kulturdepartementet,
Oslo
NOU 1999:26 Konvergens.
Sammensmelting av tele-, data- og mediesektorene, Samferdsledepartementet og Kulturdepartementet, Oslo
NOU 1999:27 ”Ytringsfrihed
bør finde Sted”,
Justis- og politidepartementet, Oslo
NOU 2001:15 Pressepolitikk
ved et tusenårsskifte,
Kulturdepartementet, Oslo
Ot prp nr 30
(1996-1997): Om lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting, tilråding fra Kulturdepartementet av 28.
februar 1997, godkjent i statsråd samme dag, Oslo
Pressefolk 1997, Institutt for Journalistikk, Fredrikstad
Sletten, Vegard 1979: Pressestøtte
og pressefridom, Institutt for
Journalistikk, Fredrikstad
St meld nr 32
(1992-1993): Media i tida,
Kulturdepartementet, Oslo
Weibull, Lennart 1995:
“Mångfalden i ett medborgarperspektiv”, i Bertil Jacobson
(red.) 1995: Mångfaldens enfald - om ägarmakt i medier, Carlsson Bokförlag, Stockholm
Østbye, Helge
1988 (1995): Mediepolitikk,
Universitetsforlaget, Oslo
Østbye, Helge 2000: Om eierforhold i norske media. Rapport til Makt- og demokratiutredningen, Institutt for medievitskap, Universitetet i Bergen, Bergen
[2] Østbye 1995, side 27, Dahl og
Bastiansen 1999, side 36
[3] Dahl 1999, side 216
[4] Jf. Sletten 1979, Østbye 1995, side
109,
[5] Østbye 1995, side 78, Dahl og
Bastiansen 1999, side 148-155
[6] Østbye 1995, side 70
[7] På Kulturdepartementet sine
Internettsider er TV2 sine konsesjonsvilkår (både dei opphavlege og
seinare endringar) tilgjengelege:
http://odin.dep.no/kd/norsk/medier/p10002084/018041-990002/index-dok000-b-n-a.html
[8] Ot prp nr 30 (1996-1997) Om lov om tilsyn med
erverv i dagspresse og kringkasting, side 20
[9] Lov om tilsyn med erverv i dagspresse og
kringkasting av 13. juni 1997, nr. 53
[10] NOU 1995:3, side 116
[11] Innst.O.nr.97 (1996-1997) Innstilling fra
familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om lov om tilsyn med erverv i
dagspresse og kringkasting. http://www.stortinget.no/inno/inno-199697-097.html
[12] Mediepolitisk redegjørelse,
Kulturminister Ellen Horn, 16. mai 2000, http://odin.dep.no/odinarkiv/norsk/dep/kd/2000/taler/018001-990065/index-dok000-n-n-a.html
[13] NOU 1999:26, side 156
[14] Høst 2001, side 7
[15] Calmeyer og Mathisen 1974, Allern 1996
[16] NOU 1988:36
[17] Journalisten nr.
13/1988
[18] Journalisten nr.
16/1988
[19] NOU 1988: 36, side
23. Eit liknande framlegg vart lansert i den siste presseutgreiinga: ”NOU
2000:15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte”. Det var rett nok
berre leiaren for utvalet, Hallvard Bakke som stod bak framlegget som vart omtala
som eit eige kapittel nr. 9 i utgreiinga.
[20] NOU 1988: 36, side 20
[21] Øvrum og
Mathistad i Dagspressen nr. 1/1989, Norland i Dagspressen nr. 3/1989 og 5/1989
og Døvle Larssen i Dagspressen nr. 5/1989
[22] NOU 1992: 14, side 7
[23] St meld nr 32
(1992-1993), side 94
[24] Stortingsmelding nr.
18 (1996-1997), side 8
[25] NOU 1995: 3, side 17
[26] Wetterstad vart vald inn som representant for
Framstegspartiet i 1993, men 3. mai 1994 melde han seg ut av Framstegspartiet
og sat ut perioden som uavhengig representant. Framstegspartiet hadde ingen
andre representantar i komiteen.
[27] Sosialistisk Venstreparti hadde sine eigne
framlegg i einskilde spørsmål.
[28] NOU 1995:3, side 128
[29] Ot prp nr 30 (1996-1997), side 14
[30] Innst.O.nr.97 (1996-1997) Innstilling fra
familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om lov om tilsyn med erverv i
dagspresse og kringkasting. http://www.stortinget.no/inno/inno-199697-097.html
[31] NOU 1995:3, side 100
[32] NOU 1995:3, side 101
[33] NOU 1995:3, side 102
[34] Pressefolk 1997, side 31
[35] NOU 1995:3, side 102
[36] NOU 1995:3, side 102
[37] Pressefolk 1997, side 25
[38] Årsrapportar Schibsted ASA
[39] “Høringsuttalelse: utkast til lov
om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting”, Norske Avisers
Landsforening, 3. oktober 1996
[40] “Høring: Lov om tilsyn med visse
erverv i dagspresse og kringkasting”, Norsk Journalistlag 18. september
1996
[41] “Høring – Lov om tilsyn med
visse erverv i dagspresse og kringkasting”, Norsk Grafisk Forbund 30.
september 1996
[42] Ot prp nr 30 (1996-1997), side 31
[43] NOU 1995:3, side 114
[44] Ot prp nr 30 (1996-1997), side 22
[45] Ot prp nr 30 (1996-1997), side 22
[46] Innst.O.nr.97 (1996-1997) Innstilling fra
familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om lov om tilsyn med erverv i
dagspresse og kringkasting. http://www.stortinget.no/inno/inno-199697-097.html
[47] Orkla har ein mindre eigardel i Schibsted ASA.
[48] “Høring: Lov om tilsyn med visse
erverv i dagspresse og kringkasting”, Norsk Journalistlag 18. september
1996.
[49] “Høringsuttalelse: utkast til lov
om tilsyn med visse erverv i dagspresse og kringkasting”, Norske Avisers
Landsforening, 3. oktober 1996. I Ot prp nr 30 (side 20) står det at NAL
ikkje uttala seg i spørsmålet om krysseigarskap, men det stemmer
altså ikkje.
[50] Innst.O.nr.97 (1996-1997) Innstilling fra
familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om lov om tilsyn med erverv i
dagspresse og kringkasting. http://www.stortinget.no/inno/inno-199697-097.html
[51] NOU 1995:3, side 130
[52] Ot prp nr 30, side 5
[53] Høgres stortingsvalsprogram 2001-2005, http://www.hoyre.no/2001/program/stprogram/index.html
[54] Jf. § 9 i medieeigarskapslova
[55] NOU 1995:3, side 101
[56] Eigarskapstilsynet har i ei eiga utgreiing og
i saksbehandlinga synt korleis dei meiner dette skal gjerast i praksis. Sidan
prosentandelen er eit moment i ei skjønsvurdering har reknemåten
ikkje fått avgjerande innverknad i nokon saker.
[57] Høst 1999, side 13
[58] “Gjennom taket”, i Dagens
Næringsliv 31. desember 1998, side 29
[59] Gratisavisene måtte kome ut minst ein
gong i veka og dessutan oppfylle visse andre krav for å bli rekna med til
dagsopplaget. For å kunne samanlikne betalte avisers inntektsbaserte
opplag med gratisavisenes distribuerte opplag vart gratisavisenes opplag
dividert med 3.
[60] Eigarskapstilsynet har gjort greie for
utrekningsmåten i eit eige notat som er tilgjengeleg på tilsynet
sine vevsider: http://www.eierskapstilsynet.no
[61] Jf. § 16 i medieeigarskapslova
[62] Erverva som vart vurderte ut frå eit
nasjonalt perspektiv var TV2 sitt aksjekjøp i TV Norge og Schibsted sitt
kjøp av aksjar i Harstad Tidende.
[63] “Vant i byretten”, Dagens
Næringsliv 3. februar 2001
[64] “Eierskapsdom ankes” i Dagens
Næringsliv 19. februar 2001
[65] Høst 2001, side 14
[66] Høyer 1999
[67] Østbye 2000
[68] NOU 1999:27, side 100
[69] NOU 1999:26, side 156
[70] Ingebrigtsen har bakgrunn bl.a. som journalist
i avisa Nordlys (A–pressen), jf “Statsråder i dobbeltroller:
Møter seg selv i døren” Aftenposten 23. mars 2000, side 45
[71] “Flagger ikke mot Orkla og
A–pressen”, Dagens Næringsliv 10. mars 2001, side 69
[72] “Begrensninger i eierskap truer norske
småaviser” i Aftenposten 15. november 2000, side 33
[73] Weibull 1995, side 99
[74] “Advarer mot frislipp” i Dagens
Næringsliv 14. mars 2001
[75] “Norsk mediepolitikk mellom makt og
avmakt”, tale ved opninga av Den norske mediefestivalen, Bergen 6. juni
2001
http://odin.dep.no/kd/norsk/aktuelt/taler/statsraad_a/018001-090125/index-dok000-n-n-a.html
[76] Leiarartikkel i
Journalisten, 3. mars 1995